16.07.2014: Einschätzung

Zum Bericht der Landesregierung an das Brandenburgische Parlament zum Volksbegehren für ein landesplanerisches Nachtflugverbot und für das Ziel, den Flugverkehr nicht allein auf den Ballungsraum Berlin zu konzentrieren



Zunächst hat die Landesregierung Brandenburg die faktischen Probleme bei der Beratung mit den Anteilseignern, dem Flughafen und dem Land Berlin als die wesentlichen Hindernisse für die Umsetzung des Volksbegehrens benannt.
Erst am Ende wartet die Landesregierung mit einer Anzahl von Rechtsmeinungen auf, die mit dem Ziel in Auftrag gegeben worden sind, zu belegen, dass es gar nicht möglich sei, ein landesplanerisches Nachtflugverbot durchzusetzen.

Die Argumente in diesen sogenannten Rechtsgutachten der Landesregierung wiederholen sich und führen im wesentlichen - allerdings wesentlich langatmiger - aus:

Es gäbe gar keinen Ansatzpunkt für die Landesplanung - es würden gar keine raumbezogenen Konflikte, die zu lösen wären, erkennbar sein. Es sei alles schon vortrefflich in der Planfeststellung geregelt worden.Es sei ja der weltbeste Schallschutz vorgesehen. Rechtlich sei es gar nicht möglich auf die Luftfahrtbehörde einzuwirken, da nur Ziele der Landesplanung verbindlich sein könnten. Das sei aber verboten. Wenn das Volksbegehren aber zulässige Grundsätze der Landesplanung ansprechen würde, könnten diese sich nicht gegenüber der Luftfahrtbehörde und dem Planfeststellungsbeschluss durchsetzen. Außerdem würde ja schon ein Grundsatz der Landesplanung existieren - das wäre ja dann widersprüchlich.Und überhaupt dürfte ja die Landesplanung sich überhaupt nicht in Betriebsregelungen einmischen - das sei kompetenzrechtlich verboten. Einzig der Standort mit Auflagen dürfte von der Landesplanung festgelegt werden.Ein Konflikt zwischen Flughafen und Region wird rechtlich nicht gesehen - deshalb sei er auch nicht landesplanerisch regelungs- und bewältigungsfähig.

Dass es die Landesregierung wagt, mit derartigen Argumenten das Landesparlament zu konfrontieren, bedarf schon eines gehörigen Maßes an Unverfrorenheit.

Bevor ein Volksbegehren eingeleitet wird, wird in sehr umfangreichen Gesprächen über die Zulässigkeit und Wirksamkeit eines Volksbegehrens mit den Initiatoren verhandelt. Hier hat es sogar Termine mit der Gemeinsamen Landesplanung gegeben, in der diese ausgeführt hat, dass das Verfahren zwar umständlich sei, es aber nicht zu beanstanden sei, wenn Bürger ein landesplanerisches Nachtflugverbot verlangen würden und auch die weitere Konzentration des Luftverkehrs auf den Standort Schönefeld ablehnen würden - auch wenn die Landesregierungen andere Auffassungen vertreten würden.

Zur Erinnerung: das Volksbegehren ist in beiden Ländern durchgeführt worden und hat in Berlin sogar eine höhere, befürwortende Stimmenzahl ergeben, die allerdings das Quorum nicht erreichte. Beide Landesregierungen waren über das Verfahren hinreichend informiert. Wenn es ernstliche verfassungsrechtliche Bedenken gegen den Inhalt des Volksbegehrens gegeben hätte, hätte das Landesverfassungsgericht angerufen werden müssen. Offensichtlich waren die Argumente der Initiatoren so gut, dass beide Länder dem Volksbegehren rechtlich nichts vorhalten konnten.
Selbst die finanziellen Auswirkungen des Volksbegehrens waren einzuschätzen und mussten grob angegeben werden. Die Initiatoren waren also gezwungen, sich über die finanziellen und rechtlichen Wirkungen Klarheit zu verschaffen. Dass im Vorfeld hier auch Juristen mit Rat und Tat zur Seite standen, war selbstverständlich.
Die Stellungnahme der Landesregierung Berlin ging von einer materiellen und förmlichen Zulässigkeit des Volksbegehrens aus.

Es zeugt von besonders schlechtem Stil und politischer Instinktlosigkeit die Zeit des Volksbegehrens - in der die Landesregierungen durchaus ihre Auffassung hätten kundgeben können - verstreichen zu lassen und nachdem das Parlament sich für das Volksbegehren ausgesprochen hat, so zu tun, als ob rechtliche Hindernisse dem Volksbegehren entgegen stehen würden.

DEM IST NICHT SO!

Und selbst wenn es ungeahnte rechtliche Hindernisse geben würde, wäre das Landesparlament und die Landesregierung gezwungen, diese aus dem Wege zu räumen. Denn Sie haben den Willen der Bevölkerung zu respektieren, die darauf vertrauen müssen, dass Dinge, die in der Einflusssphäre der Landesregierung liegen, von dieser auch positiv beeinflusst werden.

Das Argument, dass man das ja gar nicht die Richtung des Volksbegehrens politisch will, kann nicht maßgeblich sein, es sei denn, dass man den Rechtsstaat unterhöhlen will und das Vertrauen der Bürger in diesen untergraben will.

Landesplanung - Gibt es einen zu bewältigenden Konflikt zwischen Region und Flughafen?

Die Landesplanung liegt offensichtlich in der Einflusssphäre der Landesregierung. Was hat diese Landesplanung bisher getan, um den Konflikt um den Flughafen mit den Gemeinden und seinen Bürgern zu reduzieren? Welche Raumnutzungen werden durch den Flughafen eingeschränkt, welche Raumnutzungen sind untersagt worden, welchen Stellenwert haben Siedlungen im Umfeld des Flughafens und welche Auswirkungen sind kurz-, mittel- und langfristig erkannt worden?

Wie ist der Ausgleich zwischen den Siedlungsgebieten und der Flughafennutzung erreicht worden? Gibt es landesplanerische Festlegungen, die zugunsten des Flughafenumfelds und seiner Bewohner und zulasten des Flughafens ergangen sind?

Letzteres ist kaum vorstellbar, denn das wesentliche Sinnen und Trachten der Landesplanung ist immer darauf gerichtet gewesen, den Standort zu rechtfertigen, die Auswirkungen der Standortentscheidung klein zu reden und so zu tun, als ob es möglich wäre, alle Konflikte in der Planfeststellung zu regeln.

Natürlich sind das alles Wunschvorstellungen, die mit der Realität nichts zu tun haben. Es ist sogar noch schlimmer: um auf den Widerstand der Gemeinden einzugehen, sind diesen in einem sehr aufwändigen und lang andauernden Prozess (Beratungen über mehrere Jahre zur Flughafenumfeldentwicklung) zusätzliche Baugebiete versprochen worden, die sogar in der Folge in den Landesentwicklungsplan LEP BB aufgenommen worden sind.

Obwohl der Landesregierung das Problem der abknickenden Flugrouten bekannt war und die Frage, ob und wie vor Kopf der Start- und Landebahn liegende Ortslagen zu umfliegen sind, schon damals virulent war, kümmerte man sich bei der Aufstellung des LEP BB hierum gar nicht.
Ein konkretes Beispiel zeigt, wie absurd das Handeln der Landesplanung gewesen ist und welche Raumkonflikte durch sie selbst ausgelöst wurden:

Das einzige nicht besiedelte Gebiet nördlich der Ortslage Mahlow, das in vorherigen Landesentwicklungsplänen der Freiraumnutzung vorbehalten war, wurde komplett für eine Besiedlung vorgesehen. Es ist einzig der Umsicht der Gemeinde Blankenfelde-Mahlow zu verdanken, dass es diese unsinnige Landesplanung nicht beachtet hat und dort keine Baugebiete entwickelt hat. Erst kürzlich hat diese Gemeinde vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin Brandenburg erstritten, dass zumindest für die Nacht ein Abflugroute über dieses relativ unbesiedelte Gebiet möglich sein muss, um die zentrale Ortslage vom dauernden An- und Abflug zu entlasten.

Nachtflug kann also raumrelevant sein und auch rechtlich zu landesplanerischen Schlussfolgerungen führen - denn auch die Landesplanung ist dem Grundgesetz und dem Raumordnungsgesetz verpflichtet und hat dafür zu sorgen, dass halbwegs gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse in den fluglärmbelasteten Gebieten aufrechterhalten werden können, auch wenn eben jene Landesplanung für die Beeinträchtigung dieser Gebiete aufgrund der fehlerhaften Standortentscheidung gesorgt hat.

Faktisch hat die Landesplanung also in ihrem eigenen Kompetenzbereich den letzten Unfug gemacht - ist aber nunmehr der Meinung, dass es gar keine raumrelevanten Fragen geben würde.
Die Flugroutendiskussion hat deutlich werden lassen, dass weitere Siedlungsgebiete vom Fluglärm betroffen werden. Dieses hat die Landesplanung aber nicht zum Umdenken veranlasst. Die alten Siedlungsbeschränkungsgebiete, die den neuen Entwicklungen hätten angepasst werden müssen, sind nach wie vor in Kraft. Von einem Änderungsverfahren hört man nichts. Die Landesplanung tut auch so, als ob sie die Flugroutendiskussion gar nichts angehen würde.

Hat die Landesplanung dafür Sorge getragen, dass die Siedlungsgebiete nicht durch einen wuchernden und unbegrenzt wachsenden Flugverkehr zu unbewohnbaren Gebieten verkommen? Welche landesplanerischen Grenzen gibt es für den Flughafen Schönefeld? Das Land Berlin spricht von einem Drehkreuz, die Flughafengesellschaft präsentiert in Fernost schon einmal ein dritte Start- und Landebahn und die Landesplanung trifft weder Festlegungen noch zeigt sie Grenzen auf.

Die Landesplanung ist auf dem Stand von 2004 stehen geblieben. Man hat im Prinzip nur den Standort festgelegt und das Singleflughafenkonzept (Schließung Tegel und Tempelhof). Die Festlegung, dass sämtlicher Flugverkehr mit Ausnahme von Flugzeugen mit niedrigem Gewicht auf Schönefeld zu konzentrieren ist, ist der Angst der Politiker geschuldet, dass Schönefeld ohne Schließen von Tegel eine Fehlinvestition sein würde. Nun ist Schönefeld ohnehin eine Fehlinvestition geworden - sind aber adäquate und aktualisierte Schlussfolgerungen gezogen worden? Die landesplanerische Festlegung bedeutet, dass auch eine dritte Start- und Landebahn am Standort Schönefeld "konzentriert" werden muss. Warum nimmt man diesen zweiten Satz des Volksbegehrens nicht ernst und korrigiert die überholte Festlegung in § 19 Abs.11 Lepro?



Ist der Landesplanung und der Landesregierung nicht klar, dass gerade Nachtflug Wohn- und Siedlungsfunktionen großräumig beeinträchtigt und genau dieses ein landesplanerisches Nachtflugverbot rechtfertigt?

Wie sahen denn die bisherigen Abwägungen der Landesplanung in diesen Punkten aus? Hat man diese Punkte ausgeklammert, weil es politische Weisungen gab, alles zu tun, um den Standort durchzuwinken und mögliche Interessenskonflikte zugunsten des Flughafens zu entscheiden?



FAZIT: Bisher ist von einem großräumigem Versagen der Landesplanung auszugehen. Die Reaktion zum Volksbegehren Nachtflug- und Konzentrationsverbot am Flughafen Schönefeld ist rational nicht nachzuvollziehen und zeigt, dass die Landesplanung überhaupt nicht bereit ist, den Konflikt zwischen Flughafen und Region ernst zu nehmen.





Landesregierung und Nachtflug



Bevor wir dazu kommen, was konkret seitens der Landesplanung zu veranlassen wäre, wenden wir uns den Argumenten zu, dass ja schon alles anderweitig (in der Planfeststellung etc.) geregelt sei.

Es wird vom weltbesten Schallschutz gesprochen, obwohl der Flughafen Amsterdam wesentlich mehr Geld für Gebäude ausgibt als der Flughafen Schönefeld und auch der Flughafen Wien mit einem besseren Schutzniveau aufwartet. Verschwiegen wird, dass das Schallschutzniveau für die Nacht wesentlich schlechter als der am Tag ist.
Wem haben wir das zu verdanken? Der Brandenburger Landesregierung!
Während im ursprünglichen Planfeststellungsbeschluss von 2004 auch für die Nacht keine Überschreitung des Pegels von 55 dB(A) geregelt war, ist im Planergänzungsbeschluss von 2009 die sechsmalige Überschreitung des Pegels festgelegt worden. Also eine massive Verschlechterung!

Gleichzeitig ist erstmals bei einer wesentlichen Änderung / Neubau eines Flughafens eine Art Kappungsgrenze eingeführt worden, mit der die Kosten für die Schallschutzmaßnahmen auf 30% des Verkehrswertes beschränkt werden sollen. Wem haben wir das zu verdanken? Dem Brandenburger MIL.

Bürger haben im Planfeststellungsbeschluss gelesen, dass diese Kappungsgrenze nur für Gebäude mit schlechter Bausubstanz gelten soll (um dem Flughafen nicht zu verpflichten, für unterlassene Instandhaltung aufzukommen). Wer informiert die Bürger, dass diese Interpretation des Planfeststellungsbeschlusses falsch sei? Das Brandenburger MIL.

Der Flughafen hat einen Verkehrswertermittlungsleitfaden entwickelt, der von einen schallschutzbezogenen Verkehrswert ausgeht, der niedriger als der normal ermittelte Verkehrswert ist und der es Bürgern in direkter Nähe kaum ermöglicht, die Schallschutzkosten zu bezahlen, weil die Grundstückswerte sehr niedrig sind. Wer erläutert gegenüber der Fluglärmkommission, dass die Grundstückswerte im Flughafenumfeld gestiegen sind? Das Brandenburger MIL bzw. der Flughafenkoordinator.

Ein von Umsiedlung betroffener Bürger klagt erfolgreich vor dem Bundesverfassungsgericht auf angemessene Entschädigung. Das Bundesverfassungsgericht kommt zu dem Schluss dass der Wertermittlungsstichtag von der Planfeststellungsbehörde fehlerhaft angesetzt worden ist. Wer missachtet die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts? Die Brandenburger Landesregierung.

Am Flughafen Leipzig gibt es ein Umsiedlungsgebiet bei erheblichem Nachtlärm - hierfür ist der Dauerschallpegel von ca. 58 dB(A) maßgeblich. In Schönefeld tauchen Werte über 60 dB(A) in der Nacht auf, ohne dass es Ansprüche auf Umsiedlung geben würde.

Die Initiative anderer Länder, zu einem stärker verpflichtenden Nachtflugverbot zu kommen, wird von Brandenburg nicht mitgetragen.

Die 2. SchallschutzVO legt konkrete Bauschalldämmmaße für fluglärmbelastete Gebäude fest. Obwohl der Umweltausschuss des Bundesrates um 5 dB(A) schärfere Werte gefordert hat, haben die Länder - hier auch wieder Brandenburg - sich für die Auffassung des Verkehrsausschusses ausgesprochen.
Somit bekommt die überwiegende Zahl der Bürger am Flughafen Schönefeld nur Lüfter. Zum Glück können die Bürger ja in die besser geschützten Wohnräume umziehen - wenn das Geld für den Schutz der Wohnräume reicht (siehe Kappungsgrenze).

Es gibt auch Konfliktregulierungen bei luftverkehrsrechtlichen Maßnahmen. Hier gäbe es sehr viele Steuerungsmöglichkeiten. Aber sehen wir uns an was passiert ist: am einfachsten wäre es gewesen, das Flugregime abhängiger Flugbetrieb festzuschreiben - natürlich mit Ausnahme von 2 Spitzenstunden, die der Flughafen nach eigener Angabe nur für den unabhängigen Flugbetrieb benötigt. Mit diesem abhängigen Flugbetrieb hätte man die die am wenigsten Bürger beeinträchtigenden Flugrouten festlegen können. Faktisch hat die Landesregierung den unabhängigen Flugbetrieb für den gesamten Zeitraum für zulässig erklärt.
Die Entlastung der Ortslagen, die durch Anflüge massiv betroffen werden, durch die Ortslagen umfliegende Abflugrouten ist nur zum Teil realisiert worden. Selbst an dieser Stelle mussten Gemeinden noch klagen (s.o.). Es gibt immer noch erhebliche Defizite, weil es der DFS anscheinend auch zu teuer ist, ein differenziertes Flugregime an diesem Standort zu realisieren.

Leider unterbreitet die Landesregierung auch Vorschläge, die zur Konfliktverschärfung führen. Hierzu zählt die zeitlich befristete Konzentration des Flugverkehrs auf eine Start- und Landebahn, da mit dieser Regelung ausgewählte Bürger (wahrscheinlich zielt der Brandenburg Flughafenkoordinator hier auf die Berliner Bürger) doppelt belastet werden.
Gibt es auch positives über die Landesregierung zu berichten? Ja, der Flughafenkoordinator hat sich für die Rücknahme des Klarstellungsantrag des Flughafens, der allerdings ohnehin vor Gericht gescheitert wäre, eingesetzt. Es ist auch ein Erfolg, dass zumindest Kinder und Einpersonenhaushalte ruhig schlafen können, denn Kinderzimmer und kombiniert genutzte Wohn- und Schlafräume bekommen den besseren Schutz des Tagschutzniveaus. Faktisch wird aber das Geld für notwendige Schutzmaßnahmen nicht reichen (s.o. Kappungsgrenze).
Das bedeutet, dass die Bürger - IM WIDERSPRUCH ZUM PLANFESTSTELLUNGSBESCHLUSS - schutzlos selbst im Gebäudeinnern sind. Von der Fluglärmbelastung in den Außenwohnräumen, den Gärten und den Freiflächen in den Siedlungen spricht ohnehin keiner.
Leider ist ein komplettes Versagen der Landesregierung bei der Steuerung des Schallschutzprogramms festzustellen - der Flughafen hat versucht, Bürger bei der Realisierung des Schallschutzes zu betrügen. Die Abwicklung des Schallschutzprogramms spottet jeder Beschreibung - die Landesregierung sitzt die Probleme, die ihm seit Jahren bekannt sind, einfach aus und lässt den Flughafen machen. Allerdings ist zu erwähnen, dass nach 3 jähriger Diskussion zur Frage des Lüftungskonzeptes, Vollzugshinweise für die Lüftung vom MIL gegeben wurden - natürlich wurde der Beschluss des Landtages, Wärmerückgewinnungsanlagen hierbei vorzusehen, nicht beachtet.

Wirklich erfreulich ist beim Schallschutzprogramm nur, dass der brandenburgische Finanzminister rechtzeitig das Geld bereitgestellt hat und auch Wert darauf gelegt hat, dass dieses Geld für den Schallschutz verwandt wird.



Was wollen Sie eigentlich, können jetzt Juristen entgegenhalten - es ist doch alles rechtlich geregelt. Ja, das ist es vielleicht - aber nicht in dem Sinne, dass mit diesen Regelungen in irgendeiner Form ein Rechtsfrieden eingekehrt wäre.

Vielleicht warten wir aber auch erst einmal ab, bis der Flughafen eröffnet und man dann genauer erkennen kann, dass Familien mit Kindern das Flughafenumfeld meiden, Schulen und Kindertagesstätten hier nicht ausgelastet sind und an anderer Stelle neu gebaut werden müssen und Wohnungsbaugesellschaften und -genossenschaften erkennen, dass ihre Wohnungen leerstehen oder nur sehr schwer vermietbar sind.

Dann ist es aber möglicher Weise schon zu spät. Und eine vorausschauende Planung und auch eine zeitliche Begrenzung für den Flugbetrieb an diesem Standort wären ein Segen, um den raumrelevanten Konflikt zwischen Flughafen und Region wenn nicht zu regulieren, so doch wenigstens halbwegs zu steuern.



Zu den Handlungsmöglichkeiten der Landesplanung:

Es ist selbstverständlich, dass die Landesplanung keine Betriebsbeschränkungen festlegen soll sondern den verbindlichen Rahmen für die Planfeststellungsbehörde schaffen soll. Also für einen halbwegs raumverträglichen Flughafen sorgen muss - absolut raumverträglich kann ein Flughafen an diesem Standort nie sein. Und zwar vor Eröffnung! Das ist rechtlich zulässig und erforderlich. Schließlich fragt ja auch keiner, ob die Zielfestlegung Konzentration des Luftverkehrs auf Schönefeld Einschränkungen für die Luftfahrt mit sich bringt oder eine Einschränkung der Kompetenz der Luftfahrtbehörde bedeutet. Gleiches gilt bei einer landesplanerischen Festlegung "Konzentrationsverbot im Ballungsraum Berlin" für weiteren Luftverkehr.
Es handelt sich bei der Formulierung des 2. Satzes offensichtlich um eine landesplanerische Zielfestlegung, die allerdings berücksichtigt, dass im Wege der Planfeststellung eine festgelegte Kapazität für den Flughafen Schönefeld genehmigt worden ist.
Natürlich ersetzt das Volksbegehren keine Abwägung im einen förmlichen Planverfahren und die rechtsstaatlich gebotenen Beteiligungen. Es ist aber vollkommen fehlerhaft, davon auszugehen, dass die Luftverkehrsgesellschaften Ansprüche auf Schadensersatz haben, wenn noch nicht einmal ein unabweisbarer Nachtflugbedarf geschweige denn ein konkreter Flugplan vorliegt.
Nun wird damit argumentiert, dass in einer Gerichtsentscheidung zum Flughafen Frankfurt gewisse Festlegungen zur Landesplanung und Fachplanung getroffen worden seien, die auch für Schönefeld verbindlich sein würden. Allein aufgrund der Auseinandersetzung um den Nachtflug am Flughafen Frankfurt (Mediationsverfahren; Koppelung dieses mit dem Ausbau etc.) kann dieses Urteil keineswegs nahtlos übertragen werden. Bereits die räumlichen Verhältnisse und damit die raumordnerische Ausgangssituation ist eine vollständig andere. Das bundesdeutsche Drehkreuz in Frankfurt hat auch eine andere flugbetriebliche Bedeutung und Funktion als der Flughafen Schönefeld.
Außerdem wird die bayrische Zielfestlegung im dortigen Regionalplan vollkommen außer Acht gelassen. Diese ist nach der Planfeststellung des Flughafen Münchens entwickelt worden und hat über zwei Jahrzehnte für eine faktische Beschränkung des Nachtflugverkehrs gesorgt (zustimmende Urteile des VGH München und BVerwG hierzu liegen vor).
Wie sich die Rechtsprechung weiterentwickelt kann nicht eindeutig gesagt werden. Klimaschutz und nachhaltiger Verkehr stehen aber auf der Tagesordnung, so dass es kaum vorstellbar ist, dass die übergeordnete Planung an Steuerungskompetenzen gegenüber der Fachplanung verliert. Eher wird das Gegenteil der Fall sein.
Wenn das Bundesverwaltungsgericht über die Rechtmäßigkeit eines landesplanerischen Nachtflugverbots am Flughafen Schönefeld entscheiden wird, wird es mit Sicherheit andere Rahmenbedingungen geben. Schließlich ist zu betonen, dass ein landesplanerisches Nachtflugverbot als Ziel im Volksbegehren formuliert worden ist. Allein die klare Formulierung ist hier nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts maßgeblich.

Es ist vollkommen verfehlt, wenn Juristen ihre persönliche Sicht der Durchsetzbarkeit des Volksbegehrens und der Rechtsinterpretation mit der Prüfung der materiellen Tragfähigkeit und Rechtmäßigkeit des Inhalts verwechseln.

Der Landesregierung fällt es im Moment noch schwer auf berechtigte Forderungen der Bürger einzugehen. Dazu kann man eigentlich nur sagen, dass die Landesregierung sich nicht das Volk aussuchen kann, das zum demokratischen Mittel des Volksbegehrens greift. Allerdings trägt die Landesregierung Verantwortung für das Verhalten ihrer Landesverwaltung.
Eckhard Bock, 16.7.2014